2021-06-02 16:15:01 來源：中國周刊
作者胡凌：北京大學法學院副教授。本文來源：《網絡法律評論》。
一、引言：抗疫的遺產
自新冠肺炎爆發(fā)以來，最早由互聯網公司在地方開發(fā)，后來逐漸被更多城市采納，最后上升為全國性措施，健康碼在幫助恢復社會生產生活秩序過程中起到較為關鍵的功能，“掃碼”意想不到地成為非常時期平衡大規(guī)模流動性和安全性的技術-制度抓手，盡管二維碼發(fā)明已經有二十五年時間，在中國得到廣泛推廣也有多年。如果說此次抗擊疫情過程中有什么新的治理實踐和遺產的話，健康碼可能是屈指可數的一個。本文關注健康碼背后的治理邏輯和相關法律問題，本質上講，作為一種技術措施的掃碼可以置于作為理想類型的兩種不同治理模式下觀察，其最終目的都在于“控制”，但不同模式下掃碼的功能十分不同。一種是相對固化的降低流動性的網格化（grid）治理，一種則是更加動態(tài)的推進流動性的網絡化（network）治理，前者側重于通過“組織”起作用，而后者則側重于通過“信息”起作用。在此次疫情期間，兩類治理模式都先后出現發(fā)揮作用，突出展示了各自的核心特征，而更多情況下我們處于兩類模式的混合狀態(tài)中。
現有關于掃碼的討論多集中在個人信息保護和算法公正問題上，較少關注掃碼本身如何發(fā)揮作用。本文試圖通過對健康碼這一對象的分析，展示掃碼的權力運作過程，凸顯兩種治理模式之間的差異與關聯，最終加深我們對中國國家治理的認識，無論是在日常狀態(tài)還是非常狀態(tài)之下。盡管掃碼是在非常狀態(tài)下出現的治理技術，但其之所以成功，恰好是因為社會中具備了大規(guī)模使用這一技術的基礎條件，其要素已經逐漸嵌入人們的日常生活；這可能也意味著，在疫情結束之后，隨著社會主體逐漸習慣，掃碼的部分功能會繼續(xù)在國家和社會治理領域得到應用，這不僅對重新塑造信息基礎設施產生影響，也會打破日常與非常狀態(tài)的界限。
作為一種控制技術的掃碼，本質上是社會主體身份的認證、識別和追蹤的合并，在非常狀態(tài)下能夠起到證明公民身份、展示出行資質和記錄出行蹤跡的社會功能，這一點十分接近于疫情出現之前的“刷臉”，是這一技術手段的邏輯延伸。掃碼還意味著源于賽博空間中的控制邏輯進一步擴展至線下，通過智能手機和APP進行掃碼這樣常見的行為將不同層次的控制元素有機融合在一起，并延伸至日常行政執(zhí)法形態(tài)，最終為某種“控制論社會”奠定技術-制度基礎。法律在某種程度上也具有類似的目標，在兩類治理模式下對掃碼技術的使用起到限制或推動的作用，本文對掃碼的討論也能增進對法律和法治不同功能的理解。
本文的論證結構如下，第二節(jié)討論掃碼的基本技術和制度原理，即掃碼如何實現對社會主體的身份認證、識別與行為追蹤，如何使有效的控制發(fā)生。第三、四節(jié)分別討論“網格”和“網絡”兩類理想治理模式，前者的特征在于流動性較弱的情況下通過組織性力量約束人的外在行為，而較少利用信息和數據，二維碼更多地起到身份認證的功能，而后者的特征則在于流動性較強的情況下更多地使用信息和數據對人的行為進行追蹤和控制，二維碼在其中起到識別和追蹤功能；同時，法律（以及具體的法律問題，如個人信息保護）在不同治理模式下也有著不太一樣的表現和形態(tài)。第五節(jié)進一步討論疫情結束后網絡化控制模式在多大程度上可能保留和延續(xù)，并突破日常和非常狀態(tài)的法律界限，以及這意味著什么。
二、掃碼的治理邏輯
在此次疫情以前，二維碼主要用于支付、社交和內容傳播等場景，并未成為身份證明的替代品，但在民眾認知上已經較為普及。身份證件（身份證或其他得到認證的文件）是人們開展線下活動的主要媒介之一，其首要功能是證明資質，即隸屬于某一組織的身份，從而享有該組織賦予的權利和義務。在社區(qū)封閉期間，健康碼成為幫助社會能夠盡快為全體社區(qū)成員發(fā)放能夠證明身份的便攜通行證，可以看成是早期大量紙質通行證的數字迭代。對社區(qū)管理者而言，他們需要核實持證人是隸屬于本小區(qū)的居民，還要核實他們過去的行程，以及進出小區(qū)時體溫是否正常。為每戶居民發(fā)放大量紙質通行證成本很高，需要不斷更換、核對，特別是在無法確切掌握社區(qū)人口信息的情況下。二維碼可以快速分發(fā)，幫助更多居民以低成本填報個人信息，只要填報信息屬實，就會自動生成不同顏色的二維碼，從而反映當下的狀態(tài)。因此健康碼本身代表了一種表明身份和狀態(tài)的通行證，可以更便捷地被本社區(qū)或其他主體承認。對企業(yè)而言，健康碼同樣可以幫助進行人員精準管理，從而避免將精力資源耗費在信息精細統(tǒng)計上。
承認意味著某種權威性和信任。社區(qū)、單位或其他組織對經由隸屬關系向其成員發(fā)放二維碼，就體現了這種權威性。其背后更深層次的邏輯是信息的準確性和及時性。如果填報的信息不準確或刻意隱瞞，則可能意味著健康碼反映的顏色錯誤，進而人員流動起來會產生風險，也意味著發(fā)放主體采集有誤，需要提升精準度。因此，一旦不同社區(qū)、單位、城市或省份開始采用自己的健康碼，則一定說明其具有強大的權威性推廣健康碼，以免管轄范圍內的主體不予承認，同時也說明健康碼背后的個人信息需要統(tǒng)一標準，并及時更新，否則其他主體完全有理由不承認外來的健康碼，而只相信自己基于數據采集發(fā)放的通行證或自行執(zhí)行土政策（如要求來自特定地區(qū)人員的強制隔離），因為一旦出現問題，責任會落在屬地管理者自己身上，而不是其他發(fā)放二維碼的主體。因此，在一個省內或城市內出現若干個二維碼通行證，在不同場合展示不同的碼就不難理解了。在健康碼開發(fā)的早期，僅用于返程復工人員，并未強制所有人申領，也意味著很難立即大規(guī)模推行。其普及需要自上而下地推行，而非自下而上地自愿申領填報?？梢詫Ρ纫幌轮Ц洞a，由一個全國性的互聯網公司開發(fā)并逐步推廣到每一個商家、飯店和攤販，其獲取的信息是標準化的，在后臺能夠很快進行清算轉賬。但健康碼在開始的時候并非如此，只是后面通過政府進行推廣的時候，才開始意識到信息標準的問題。統(tǒng)一的二維碼更適用于那些囿于成本無法自行為其成員發(fā)放身份證明的組織，特別是流動性較大的組織或服務主體，例如商場、公共交通等場景，這些組織就更容易認可政府統(tǒng)一要求的健康碼。
一旦人們擁有了得到權威機關認證的健康碼，且一定區(qū)域內不同社會主體開始承認其權威性和準確性，健康碼就開始發(fā)揮其更大的展示功能，成為一種社會規(guī)范。當人們說“掃碼”的時候，并不意味著使用一個讀碼器掃描二維碼，而主要是通過人眼來審查核對，因此健康碼的顏色就不能太豐富，而只能是采用社會中能廣泛認知和認可的三種普通顏色進行快速識別查驗。健康碼如果能在一個封閉可追蹤的環(huán)境中真正發(fā)揮作用，需要具備以下條件：（1）事先需要一個數據庫存儲成員經過認證的個人信息（如頭像、聯系方式等），確認“你是誰”；（2）強制要求全體成員申領，賦予獨一無二的身份證件，填報更多個人信息（如過去行程信息、體溫等，根據需要隨時調整數據范疇）；（3）信息需要即時更新（如若干天一次）；（4）確保人證合一，查驗時需要出示最新的基于云端數據生成的二維碼，證明“你是你”；（5）在封閉環(huán)境中如果需要進入不同場所或使用服務，就需要不斷出示健康碼，以證明自身安全。不難看出，能夠較好滿足上述條件的，只有能夠承擔較高組織成本的機構，這解釋了為什么最終都會由地方政府牽頭進行推廣，只有政府才有足夠的合法性強制收集個人相關信息，并擁有足夠大的權力通過公共服務進行強制申領使用，并承擔更廣泛領域的威懾、核查、認證和數據分析成本。一旦成功，也可以更好地推廣至其他領域。
掃碼的邏輯和疫情發(fā)生之前越來越普及的“刷臉”的功能十分接近，并成為佩戴口罩情況下的替代性措施。和人臉識別不同的是，人臉識別通常是在認證后在后臺對不同的數據庫進行打通比對，而健康碼則是用于查驗展示，并可以在更大范圍內以低成本進行布置，實際上是將成本分散到每個個體的手機終端進行身份認證，類似于網絡服務提供者依賴于經過實名認證的電話號碼提供注冊服務。另外，健康碼是依靠主動申領填報，相比被動隱蔽的刷臉，提供了更強的個人信息收集知情場景，也能提升公民對自身個人信息保護的關切程度。
這一流程也出現了一定問題。首先，理論上講，任何組織都可以為其成員開發(fā)健康碼進行管理，這需要人們對智能設備的操作具備一定的熟練程度，顯然會排斥相當多不太使用智能手機的老年人以及不擁有手機的兒童，在很多農村地區(qū)，人們仍然選擇紙質通行證這樣易于操作的方式。其次，傳統(tǒng)身份認證中的“人證分離”問題沒有消失，事實上健康碼很容易被規(guī)避，例如通過截圖等方式使用自己之前或別人的二維碼，即使上面有頭像照片也不容易立即識別出是本人；但如果要求即時操作更新信息，又會延緩識別速度。從這個意義上說，健康碼強烈依賴于云端的信息更新，具有較強的時效性，而不簡單是一種通行證。第三，健康碼的另一個隱型功能——追蹤——并未大規(guī)模開發(fā)。如果只是用于展示，則意味著無需每一個場所實時記錄流動的個體訪問情況，而只是驗證身份和信息即可，即認證和識別、追蹤行為相互分離。如果更進一步，要求追溯個體行程，就意味著需要在各個網格配備掃碼器記錄每一次掃碼，無疑會提升整個社會的成本，在時間上也很難同時布置那么多終端設備，只能在火車站飛機場這類遠程流動公共場所配備。從成本收益的角度看，掃碼器理論上可以追蹤到社會主體的一切公共行為，效果遠超無處不在的公共攝像頭，對于尋找密切接觸者是有好處的，但同時必定以收集大量個人隱私信息為代價，具有較大的信息泄露風險隱患。目前我們看到的只是事后針對病毒傳播過程中特定密切接觸者的集中篩查，而沒有擴展至所有個體；封閉后再次流動時，疫情整體狀況已經基本穩(wěn)定，也就沒有必要通過二維碼進行持續(xù)追蹤。
在那些需要查驗身份（而不只是健康信息）的場合，也開始在后臺打通其他類型的認證方式（如身份證信息數據庫、人臉信息數據庫）和健康碼信息數據庫即可更好地實現身份認證，做到“人碼合一”。其帶來的效果將非常不同，例如，傳統(tǒng)線下刷身份證和刷臉的基礎設施已經鋪開，經由這些措施就可以同時實現前臺對個體健康安全信息的感知、該個體的真實身份認證和后臺對該個體行蹤的記錄和追蹤。相比而言，在疫情發(fā)生之前，身份認證、行蹤追蹤和特定信息的收集行為是分離的，經由各自不同的程序和授權，主要應用于城市中大型公共場所，后臺數據庫也較少打通。
二維碼反映了特定情形下的一類重要信息如何得到搜集和使用，恰好依托于智能手機終端，使得這類信息既發(fā)揮其身份認證的功能，也發(fā)揮其信息展示的功能。通過真實信息的輸入和認可，個體獲得了以二維碼形態(tài)出現的特定領域的資質，并能夠在一定范圍內進行展示查驗，以此獲得更大范圍內的安全感和信任。社會由此從一個個封閉狀態(tài)下的“網格”，逐漸增強了流動性，變成了連接在一起的“網絡”。接下來本文將分別討論兩種理想類型的治理模式，以及掃碼在其中所處的不同位置。
三、網絡與區(qū)隔
在新冠病毒快速傳播期間，各地政府需要采取行動盡快降低人傳人的概率，首先是阻斷人與人的接觸，因此需要極大程度地降低人們的出行程度和流動性，甚至隔斷物理交通，要求居民在家隔離，并限制其外出的頻率，發(fā)放限制性通行證等。同時，各地政府還必須盡快掌握潛在已經受到傳染的個人，防止其在家或在外再次傳染他人，因此就需要實時了解掌握其信息，包括需要自我申報健康信息、隔離時間信息和行蹤信息等，如果瞞報會受到事后嚴厲處罰（包括刑法以及社會信用處罰）。上述兩類任務當下都需要以固定的網格化方式得到執(zhí)行，即層層逐級落實，一直壓到基層行政組織、各類企業(yè)甚至小區(qū)物業(yè)。在條塊分隔的情況下，不難理解各個條塊都在接受上級的指令，限制隸屬于本條塊人員的行動，并大量收集其健康和行蹤信息。因此我們也看到了對每個人可能都在重復大量地填報各種表格、匯集數據，并且不太清楚知道這些數據如何被使用和濫用。地方性的二維碼不過是這類數據的標準化體現。
從這個意義上說，疫情初期的網格化管理實際上延續(xù)了近二十年的中國社會綜合治理模式，即在社會底層分隔為若干格子，利用傳統(tǒng)行政執(zhí)法的邏輯落實治理目標。執(zhí)法人員接受行政命令對上負責，成為官僚制的重要一環(huán)。在日常狀態(tài)社會中，官僚制形成了較為穩(wěn)定的治理模式，但在緊急狀態(tài)下，這種逐級下壓的以官僚制為基礎的網格治理無法進行更加精細的治理，會給自身合法性帶來影響。首先，信息傳遞層級過多，可能無法有效統(tǒng)合至上級政府進行科學判斷；其次，面對上級模糊的指示，下級很可能用力過猛，過度甚至粗暴地完成執(zhí)法任務；第三，不同的格子重復收集不同的數據，但相互之間缺乏協(xié)調，無法發(fā)揮數據的規(guī)模優(yōu)勢。更不用說特定疫情信息公開的范圍和使用方式的問題。格子之間的數據往往也無法協(xié)調一致，各自為政。這不僅體現在不同層級的組織關系之中，甚至也體現在同一層級的不同部門之間。
更抽象地說，傳統(tǒng)行政方式的核心內容是區(qū)隔，不僅社會主體需要被納入不同的相互平行/疊加的條塊格子中，而且權力本身在日常狀態(tài)下是碎裂化的，分散在不同的位置。區(qū)隔的目標是限制流動性，僅僅在有限的轄區(qū)內掌握所屬人員的活動信息，但價值十分有限。要做到有效的區(qū)隔，基層組織需要做到（1）對本組織人員進行身份認證（給予身份，如戶籍、雇傭關系），（2）賦予其相應權限（通行證、員工卡），（3）熟悉和掌握本組織人員信息，通過各類手段進行有限追蹤（收集本領域或組織內的個人信息）。只要做到這三點，及時將相關信息上報，排查相關人員，對每一個個體都加以落實，基層組織就完成了任務，它們并不關注整體上是否安全有效。從上級組織角度來看，只要每一個下級網格實現了行政任務，落實了主體責任，那么整體上的政策目標也就會大致實現。無疑，這是一種機械的簡單疊加的思維方式，往往適用于流動性不太大的領域，或者試圖避免太強流動性而采用的措施。疫情中隨處可見的小區(qū)（有限）通行證制度完美展示了這類治理的邏輯，基層綜治中心和網格員仍然是在非流動性的網格模式中的關鍵環(huán)節(jié)。
與這類網格模式相適應的組織形態(tài)是官僚制，具有封閉或半封閉的邊界，并有能力對其成員資格的獲取或退出施加約束。官僚制組織成為上級組織的代理人，幫助落實政策，接觸社會主體，并解決實際問題，因此其激勵就變得十分重要。行政部門或具有準行政職能的組織，其領導人受到晉升的激勵，非行政部門的組織則有通過政府獲取經濟資源的需求。
此外，個體分散化的多元社會身份在網格中能夠起到十分重要的作用，它不僅決定社會主體可能分配到的社會資源，也決定了自身的社會標簽和聲譽，這種社會聲譽更多是在本行業(yè)或地區(qū)的有限條塊領域中發(fā)揮作用。另一種基礎身份——身份證——則是國家統(tǒng)一為社會主體發(fā)布的超越具體社會身份的政治身份，但其使用已經不限于公民接受公共服務，在特定情況下（如打擊犯罪）也廣泛地被用于追蹤，但僅限于使用身份證接受服務的特定公共場所（如酒店或機場）。
網格實現政策目標的方式可以是使用法律或其他成文規(guī)范進行懲罰的事后威懾，也可以是通過柔性社會規(guī)范發(fā)揮聲譽的作用，但鑒于網格本身范圍的局限，它本身不太關注所屬成員的行為和聲譽的溢出效應，因此也無法從整體的角度觀察問題，進而理解自己的行動。甚至法律本身也在幫助形成不同的區(qū)隔，塑造社會身份，無論是橫向的屬地管轄授權，還是縱向的職業(yè)倫理，都試圖為社會主體賦予一個明確的身份，從而通過這一相對不變的身份進行識別和監(jiān)管。
網格化社會涵蓋了?？滤f的紀律社會和懲罰社會。紀律需要各個網格不斷加深對自身成員的強化和約束，通過愈加理性化的條文、程序、說理等方式解決糾紛，并將社會想象成一種相對固定不變的狀態(tài)，只要國家確立一整套規(guī)則并嚴格執(zhí)行，就可以預期實現完美的治理。圍繞成文規(guī)則衍生的教義學也隨之發(fā)展，規(guī)則愈加復雜和體系化，法律作為一種高度理性化的社會系統(tǒng)通過運用自己特定的語言和符碼，將社會其他系統(tǒng)的訴求和沖突轉化為法言法語，保持相對獨立。專家在其中要做的是不斷創(chuàng)造和解讀每個領域出現的新規(guī)則，使之動態(tài)地框住不斷變化發(fā)展的社會，并認為只有這樣才能抵御流動性帶來的巨大風險。
在網格化治理模式下，由于人員流動性十分有限，掃碼往往是地方性的技術措施，成為紙質通行證的替代品，本身沒有特別大的風險。其社會功能反而可能是加強了原有組織性紀律和成員身份認同，并增強了組織內部的信任和協(xié)作程度。盡管創(chuàng)設健康碼的原初目的是推動一些地方的流動性，解決外來務工人員盡快安全返工的問題，這種技術理念一旦推廣，就會產生不同的效應和后果。在網格模式下，掃碼不太可能加強流動性，而是會強化網格自身。例如，一些市區(qū)或縣城將城區(qū)分成數字化網格，推行“社區(qū)大腦”，使疫情防控排查更加智慧。若想突破網格，只有將大量網格連在一起形成更大范圍的網絡，從一個更高維度吸納網格，同時保留其基層治理功能，才能實現更大價值。
因此不難理解，傳統(tǒng)執(zhí)法和治理過程中較少使用信息工具，更多地依賴組織的外在約束，如果有也只是地方性的聲譽罰，適用于小規(guī)模的熟人社區(qū)，但不適用于較大規(guī)模的社會。在這種狀態(tài)中較少在日常收集社會主體的個人信息，通常在出現特定問題以后才需要作為證據進行收集（往往是非法行為信息），而且需要成本更高更嚴格的程序（如刑事訴訟程序中的技術偵查措施）。類似地，包括司法和執(zhí)法在內的法律過程同樣是事后導向的，并僅僅通過立法和執(zhí)行力度（同時展示執(zhí)法概率）來增加針對潛在違規(guī)者的威懾力。在緊急狀態(tài)下，分散的社會權力被臨時號召動員起來，通過運動式執(zhí)法方式落實就不難理解了。加強部門協(xié)調可以在短時間內集聚強大的執(zhí)法能力，但無法持久，故而沒辦法從根本上解決問題。大量有用信息仍然留存在本地的社會主體身上，不會對其行為形成約束，也無法擴散至全社會形成新的價值。同時，個人信息和隱私的保護需求也被創(chuàng)設出來，即如果超越該種治理模式而過度收集個人信息的行為會被認為是不合比例的。同時出現的還有如下緊張關系，即一方面要求政府在法治授權的范圍內收集個人信息，不得過度收集使用，另一方面卻不斷要求政府擴大披露公共信息范圍，減少恐慌。顯然如果不增加對社會主體私人生活的入侵或加強公共領域的監(jiān)控，就無法有效提供足夠充分的公共信息，或者此類公共信息僅能夠停留在基層網格的層面上，無法擴散至更廣的范圍，甚至很難說是“公共的”。
網格的存在對維持一個大型社會的秩序穩(wěn)定無疑十分關鍵，風險被降低至特定網格，即使出現也不會影響全局，但卻可能和其他社會價值發(fā)生沖突，例如更大的流動性（即自由或經濟發(fā)展）。流動性不僅意味著在物理世界中人的流動，也意味著其他生產要素也一并伴隨著人類活動而發(fā)生流動（如物品、金錢、服務等），還意味著社會主體需要具備多元的社會身份，其活動也不僅限于和其隸屬的組織之間，而且和其他社會主體有更多交往，形成一個扁平式的網絡。網格模式限制了社會主體流動的自由，同時獲得了免于日常追蹤的自由。在這個社會架構轉變的趨勢之中，逐漸出現另一種作為理想類型的控制模式，即適合于更大流動性，看重信息在治理和監(jiān)管過程中的功能，更多地通過數字化設備進行追蹤，積累數據，并重新塑造社會主體的身份體系。
四、網絡與流動性
網絡化治理模式來源于“賽博空間”（cyberspace），一個從“控制論”（cybernetics）變種而來的擬制空間。賽博空間要求自治與獨立，因其特定的生產方式和商業(yè)模式而要求規(guī)則例外。互聯網平臺企業(yè)提供的虛擬服務為探索大規(guī)模社會主體的治理提供了機遇。賽博空間中需要兩種身份交替發(fā)揮作用，一種是用于認證的固定不變的基礎身份（證明你是你），一種是用于識別的多變的社會身份（證明你是誰）。傳統(tǒng)線下身份完全可以轉移至線上，在新的數字場景中發(fā)揮作用，平臺可以通過識別該種身份進行商業(yè)活動潛在獲利，甚至產生出更多的社會身份；但基礎身份則需要依靠身份證或經過認證的電話號碼或不可更改的其他生物信息（如臉部信息）才能確定是同一社會主體，從而通過建立固定賬戶為該主體積累數據進行追蹤。
在流動性強的網絡模式下，信息/數據的累積不只是用于事后（一次性地）進行性質認定和懲罰，否則和流動性弱的網格模式沒有區(qū)別。對它而言，沒有合法/非法行為信息的區(qū)別，一切信息都面向未來，都可能為理解未來可能的難以預知的風險提供依據和數據支撐。因此廣泛地事先收集各類信息，并對未來趨勢進行研判本身就是流動性治理的應有之意。由此，網絡化模式的控制方式是較少禁止社會主體做什么，而是更多地控制和引導，后者因此展示出比前者更多的自由度，并擁有事實上更強的控制力。
具體而言，網絡治理模式允許更多社會主體不被封閉在特定組織或空間中，而是鼓勵其跨越不同組織或網格，而傳統(tǒng)網格組織僅能捕捉到關于該主體的少量碎片化信息，卻沒有能力對其持續(xù)追蹤。持續(xù)追蹤意味著對超越特定社會身份的大范圍基礎身份的使用，并將認證和追蹤合二為一，才能更好地在確定同一個主體的同時記錄其行為軌跡。這首先意味著無處不在的認證，身份證關聯著重要人身財產安全事項，如果頻繁使用則容易出現身份失竊、人證分離問題，盡管在所有公共服務場合都已經如此使用了。隨著人臉識別技術的提升，刷臉成為替代性技術方式，通過低成本的識別系統(tǒng)實現唯一身份認證，或者同時使用雙重因子驗證。刷臉極大降低了行政管理與治安的成本，廣泛應用于獲取公共服務、抓捕逃犯等政府行為。問題在于，刷臉作為一種技術措施的權限仍然較為模糊，可能觸及到身份證法和刑事訴訟技術偵查措施的程序和權限，但毫無疑問，技術的強大使原來不具備此種能力的組織可以得到賦權，并將原來需要特定程序和集中行政資源的活動變得門檻降低。
在刷臉無法廣泛適用的疫情期間，新技術被開發(fā)出來彌補認證與追蹤的困難，即無處不在的掃碼。盡管此前電信運營商也通過手機大數據向國家提供人員流動趨勢和疫情擴散狀況分析，但始終不能反映更為具體的狀況。在這種狀況下，健康碼的主要功能就在于確保人員在大范圍流動前提下，繼續(xù)保持對社會主體的認證與追蹤，同時可以解決網格模式存在的三個問題：第一，不再需要基層網格重復填表收集個人信息這種原始的方式，避免個人信息泄露和任意使用，也降低行政成本。第二，允許個人自由流動，同時不失去對其活動的記錄，這樣可以在超越網格的范圍內持續(xù)追蹤。值得注意的是，網格仍然有存在的必要，是和網絡相互依存的要素，因為每一個網格（網絡節(jié)點）都是是強制要求社會主體掃碼記錄留痕的執(zhí)行者，而且可以延伸至更多場所和主體（例如出租車、商店，甚至無人機），并降低了他們的執(zhí)行成本。只要社會主體習慣于不間斷地掃碼（相當于不間斷地刷臉），就可以更自由地從一個網格流動至另一個，并忽視其存在和邊界。在這一過程中，社會主體看上去更加自由，但卻套上了時刻被監(jiān)控追蹤的枷鎖。第三，傳統(tǒng)網格中的個人信息可以被在更大范圍內進行實時計算，從而動態(tài)地對每個主體進行預警。杭州之所以能夠允許大規(guī)模外地人員返程復工，是因為事先要求人們使用健康碼獲得第一手準確信息，并利用14天的隔離觀察期動態(tài)調整信息，通過大數據分析實時勾畫出全市的高低風險地區(qū)，提示個體加強自我防護，并有針對性地對重點人群進行盯防。信息不再留存在每個基層網格手中，而是需要逐級（甚至越級）匯總計算，最終形成更大范圍的統(tǒng)計和決策，再返還給網格進行指導。這就避免了網格化一刀切的狀況，使風險變成一個相對概念，只有不斷匯總全部信息才能識別出特定區(qū)域和人群進行重點盯防。網絡治理將原來的網格升級為網絡，其中相互連接的網格更像是一張“網”，而非“格”，每一個格子變得更加智慧，動態(tài)地呼應整個網絡。
如前所述，盡管也無法徹底擺脫人證分離虛假證件的問題，掃健康碼作為微觀權力形態(tài)第一次將體現在以往做法中的諸多要素無縫整合在一起，也迎合了社會主體的使用習慣：身份認證（健康碼代替了身份證，用于展示和查驗）、多點信息錄入收集、追蹤、根據疫情變化形成因人而異顏色的標識符、風險信息公開預警、轉顏色懲戒等。而呼聲很高的區(qū)塊鏈技術在疫情中依然沒能大規(guī)模登場，反而是像掃碼這樣的行為更接地氣。如果僅靠人眼識別，健康碼還無法真正適應流動性，只有在每一個網絡節(jié)點保持自動記錄，積累數據，才真正上升為較高水平的流動性管理。
新冠疫情對于傳統(tǒng)網格化治理模式而言是極大的沖擊，是一種戰(zhàn)時狀態(tài)，但對網絡化治理模式來說卻是一種常態(tài)。在這種常態(tài)下，個人信息和公共信息密不可分，健康碼收集個人健康信息，代表了個人身體狀況，是一種隱私，但一旦和他人接觸，就轉化為其他社會成員需要知道的公共信息，這可以通過相互掃碼來獲取相關信息，或者通過匿名化處理提示告知轄區(qū)內的風險區(qū)域。對收集個人信息進行處理的萬金油比例原則仍然存在，但需要符合流動性治理的目標，而非簡單地根據特定場景進行判斷。因此網絡化模式中個人信息保護法的主要內容不是要根據比例原則限制信息的收集，而是將特定種類的個人信息的收集分析常態(tài)化、透明化，在使用方式上下功夫（例如披露、報送、可視化），從而對未來風險進行提前預警，及時采取預防性措施。這對于習慣傳統(tǒng)網格模式下個人信息保護、希望知情同意的人們而言，無異于侵犯了重要的法律權利，但也只能加以接受，承認形式上的用戶協(xié)議格式條款有效。人們寄希望于個體通過財產權利控制數據的收集和分析，但流動性經濟學將指出這類主張是徒勞和自我矛盾的，因為只有在流動過程中，數據才會源源不斷地生產和再生產出來，而一旦回歸到網格模式的固定財產權模式，就不會有任何大數據，小數據也變得毫無價值。
因人而異是網絡化模式下的常態(tài)，不僅默認規(guī)則（如用戶協(xié)議或社會規(guī)范）因人而異，而且社會主體訪問的APP界面、購買商品的價格和需求都會基于賬戶進行個人化實時安排。這不僅帶來了歧視嫌疑的政治指控，還進一步指向作為黑箱的算法需要透明化和可解釋。這些訴求實際上揭示出網絡化模式給社會主體帶來的核心問題是基于過去行為痕跡和數據進行的推薦與推送（“助推”）在多大程度上影響了個體的自主選擇，以及像神經科學揭示出的那樣，自由意志是否還存在。通過數據計算出的因人而異表明，區(qū)隔在賽博空間中并未消失，只是名義上伴隨賬戶的不同訪問權而已，人們活在自己的網絡世界中，整個世界就是因人而異的回音室，這實際上是最極端的以開放為名義的區(qū)隔。
網絡化模式同樣依靠法律事后進行處罰或事前威懾，但治理的手段更多轉向柔性的信息和聲譽（如社會信用），通過對歷史信息的事前積累判斷出未來可能的風險概率，并采取相應措施。法律作為一種信息和激勵本身變得接近柔性規(guī)范，更加變得可計算和個性化，而司法組織作為信息處理者也變得更加平臺化和智能化。如果疫情信息（本質上是個人信息）可以轉化為令牌和信用記錄，那么其他種類的信息經過設計也可以實現類似功能。
網絡化模式的最終目標是通過量化而自我監(jiān)控，即社會主體（往往被轉化為商業(yè)用戶）習慣于使用各類APP或隨處打卡簽到留痕，并利用開發(fā)出的工具進行分析使用，形成行為習慣；而在抽象層面上形成社會范圍內的大數據，匯總成一種“公意”，即默認數據收集合法，更多關注使用方式及其后果，這一論證指向盧梭意義上的自我統(tǒng)治和福柯意義上的自我技術，仍然會被認為和自由民主的表象發(fā)生沖突。
網絡化模式還直接圍繞“信息”推動了行政組織的轉型，并要求和新的“市場”與“社會”相適應。諸如公共數據歸集和一網通辦這樣的實踐都表明政府正緩慢地變成平臺化政府，無處不在地收集行政相對人的數據并實時轉化成有用的公共信息予以發(fā)布。對于信息基礎設施建設較為成熟的地方政府而言，還能進一步通過數據開放和平臺應用對接，讓有能力的企業(yè)幫助加強數據收集與分析，但由政府部門最終掌控數據的存儲和使用。所有網格都成為網絡節(jié)點，或平臺上的一項服務。但這一理想類型在現實中遇到不小沖擊，疫情不僅暗示著在全國很多省份建設多年的電子政務只是花架子（1.0版本），無法回應防疫甚至一般性的流動性控制，也意味著如果需要互聯網巨頭大規(guī)模介入行政過程，將強制性地以商業(yè)目標為導向的基礎設施建設移植到以公共利益為目標的行政基礎設施中來（典型的如“中臺”概念的引入）。從一個意義上講，網絡化模式意味著一整套以應對強流動性為目標的信息基礎設施的建設（2.0版本），對信息的處理和把握更加精準，對行政資源的使用也更加精細，定點治理能力更強，也能夠博得對社會主體行動限制較少的民眾聲望，但真正將政府變成一個平臺的嘗試仍然需要不斷對抗傳統(tǒng)官僚制邏輯和強大的組織慣性。
這進一步引申出若干問題。首先，上面描述的流動性治理模式事實上是賽博空間中微觀權力機制的映射，由此并不是通常認為的線下治理規(guī)范吸納了線上活動，而是反過來，由于互聯網平臺的不斷擴張而將整個社會資源都逐步納入其運作范圍，使得社會主體更加適應這類控制方式（流行的意識形態(tài)稱之為“自由”），由此不斷試圖倒逼政府體制進行更快的適應性轉型，因此最終是賽博空間的治理邏輯最終勝出，不斷涵攝物理空間。一個可以展望的例子是智慧城市，如果將整個城市的架構組織按照賽博空間的技術分層和端點的橫縱向架構來設計和運作，而非按照傳統(tǒng)官僚制的架構進行權力設計，那么在資源調配、信息收集共享、行政審批、打擊犯罪等公共服務方面將會有較大的改變。其次，其他社會組織也需要同步適應扁平和流動性的需求，一旦企業(yè)形成扁平化組織，就會在一定程度上被吸納和對接到既有更加龐大的平臺上，成為平臺生態(tài)系統(tǒng)的一部分，無法逃離。第三，線下區(qū)隔和網格事實上為賽博空間的全面覆蓋提供了數據源和認證節(jié)點，由此看起來是悖論的情況是，超越區(qū)隔的流動性恰好以區(qū)隔的存在為前提，互為表里，并在區(qū)隔的基礎上衍生出更強的超級控制力，但在意識形態(tài)上卻把自己塑造成對網格的反動或降維打擊。從身份認證到刷臉和掃碼再到社會信用，國家已經為網絡化模式開好了頭，但它無非是以一種新型區(qū)隔取代了另一種，以一種（不）自由取代了另一種，以一種（非）理性化取代了另一種。
五、代結語：當掃碼成為常態(tài)
本文簡要討論了二維碼如何作為一種技術-制度措施出現在短暫而漫長的疫情防控過程中。由于健康碼在各地的使用方式并不完全一致，我們只能看到掃碼在幫助恢復正常生產生活過程中所起到的有限作用，類似于一種柔性的安全閥和警報器，其發(fā)揮作用的基礎仍然是疫情整體狀況迅速好轉，以及政府要恢復生產和流動性的決心。本文分析了掃碼在兩種看起來截然不同的治理邏輯下的表現和功能，這兩種治理邏輯在中國國家與社會的日常治理中時常交替混合出現，由此也賦予此類技術措施以極大靈活性，能夠穩(wěn)妥地嵌套在治理機制中，既能夠穩(wěn)固網格，強化區(qū)隔，也能推動網絡，增強流動性。這也說明，并不是技術本身決定了群體行為和社會變化，而是反過來，社會總體趨勢的變化和意愿賦予了技術的使用方式和功能，并將技術轉化為一種行為制度；同時，技術的使用也會逐漸改變組織的形態(tài)和目標。只有當技術轉變?yōu)橹贫葧r，我們才能將其與其他正式或非正式的制度進行比較和銜接，共同促成治理目標的實現，但也意味著它可能會繼續(xù)留在未來的治理體系中。
目前還很難預測掃碼是否會成為疫情結束之后的常態(tài)治理手段，普及推廣至各個領域。這可以分解為兩個問題，其一是社會治理是否會趨于嚴格，通過搜集更多信息進行控制，以應對未來不可預知的下一次公共衛(wèi)生風險。其二是掃碼本身作為一種行政管理手段，是否能夠持續(xù)存在。
正如本文多次強調的，掃碼成為特殊時期的關鍵技術抓手，有其獨特的生成條件，包括：（1）有大型互聯網平臺能夠快速開發(fā)，幫助運營維護，并在主流APP上使用；（2）智能手機的普及和掃碼習慣的養(yǎng)成；（3）地方政府快速跟進推廣；（4）承擔背后一系列制度支撐，如核對查驗信息，對隱瞞造假進行威懾處罰等；（5）并非不重要的是，無論是網格還是網絡模式下使用健康碼，都離不開深入的大眾動員和宣傳。這些生成條件只有在特殊時期才能形成，使廣泛的社會動員和社會認知成本降至最低，而在日常狀態(tài)下也許無法復制。
如果簡單將掃碼看成是一種技術措施，那么是否繼續(xù)采用這種技術措施就取決于施行的成本和預期收益。從成本角度看，如果為了動態(tài)地獲得出行流動人員的體溫安全信息，也可以有多種手段（如小規(guī)模的額溫槍、大規(guī)模的測溫儀和紅外掃描儀等），這些手段有時候更加靈活；從收益角度看，掃碼本身成為大規(guī)模行為控制的安全閥，已經在疫情期間逐步嵌套入已有的公共行為模式中，起到查缺補漏的作用，很難說有直接的收益，隨著疫情逐漸好轉，不難發(fā)現無論是測溫還是掃碼，都仍然在一定程度上阻礙了流動性。由此除了在那些特別需要安全追蹤的公共場所（如地鐵、火車站、機場），掃碼的手段會繼續(xù)保留，其他場所（如商場、社區(qū)）實際上沒有必要繼續(xù)維持這一高昂管理成本。
如果不把健康碼只是看成一種發(fā)現體溫異常的技術，而是一種管理流動性的技術-制度手段的話，也不難看到恰好是在需要進行身份認證和追蹤的領域更有動力保留二維碼作為特殊條件下的身份認證和追蹤方式。健康碼最大的遺產可能是在技術上實現了身份認證、追蹤和任何種類的其他信息在后臺的融合，可以即時查驗，并可以大規(guī)模推廣，因此也改變了相關制度實踐，可以從緊急狀態(tài)過渡到日常狀態(tài)，成為一種基礎設施。同時，作為個人基礎信息的身份證信息，也已經和人臉信息、健康碼信息等打通使用，如果廣泛使用，會淡化基礎信息的唯一性地位，出現泄露風險。因此，在疫情結束后，如果繼續(xù)在特定領域保留二維碼作為公共服務通行證，除了傳統(tǒng)的火車站機場外，沒有必要保留和身份信息的隨時查驗聯通，或者在訪問數據庫時設定嚴格的權限。
掃碼的觀念一旦流行起來，各級政府和各個垂直領域都可能以此進行所謂的行政創(chuàng)新投入（特別是在現在的新基建政策下），但可能仍然是電子政務1.0版本，即強調屬地主義管理，拒絕更強的流動性，無視信息和數據在治理中的作用，于是可能會出現形形色色的政務二維碼，大量收集個人信息，但加重了公民的負擔，增加了信息安全隱患。只有升級為電子政務2.0，切實有效地使用數據，才可能在實踐中理解何種信息是有用的，何種信息只是浪費行政資源，沒有必要過度收集。從實踐看，允許地方政府根據實際情況自主（但不過度、重復）收集使用數據，并根據需要進行地域性信息系統(tǒng)的聯通互認也會優(yōu)于自上而下一刀切地推行建設，這實際上是網格適時升級為網絡的應有之意。
更深層次的問題還在于如何確保未來類似的公共衛(wèi)生安全。健康碼展示了如何在網絡化治理下確保流動性（盡管會一定程度地減緩），即在廣泛收集各類信息的基礎上，通過特定渠道發(fā)現特定種類的異常行為需要被禁止，才需要通過二維碼這類柔性的治理機制，首先通過自愿申報，到逐漸推廣升級至更多單位認可，促成社會規(guī)范，甚至上升為法律。在日常狀態(tài)下，可以以此為契機，鼓勵公民自愿通過二維碼申報一些特定種類的衛(wèi)生數據，為下一次可能的疫情風險做好準備。
健康碼也體現了一種獨特的公私合作模式，即先行由大型互聯網企業(yè)免費開發(fā)，并向全國逐步推廣。由于這些企業(yè)可以綁定其自身的APP，變相地幫助其增加了用戶和流量，因此有動力提供這類服務。但在此過程中，如果缺乏中央的統(tǒng)一協(xié)調，就會出現企業(yè)之間的標準主導權之爭，將市場競爭邏輯而非公共服務邏輯帶進來。
本文的最后試圖將掃碼在概念上引申至在中國語境下的控制論邏輯和治理過程?？刂普撔纬捎?0世紀中期，最早體現為工程學（特別是軍事工程和武器設計），自維納以來，將控制論的理念延伸至社會方方面面，包括經濟、社會統(tǒng)計、國家治理、法律等。雖然沒有一個明確的控制論定義，但基本上是圍繞對信息的處理來實現某個特定領域的閉環(huán)但動態(tài)的目標，即在給定目標的情況下，如何動態(tài)地引導信息生產，實時分析數據，從而最終達到既定目標。從上世紀80年代起，控制論從單純的技術領域已經轉向社會經濟管理，并影響了法治建設路徑。網格化和網絡化可以看成是中國控制論在實踐中的不同理路，兩者既分離又交叉，共同圍繞著組織、技術和信息的使用而演化鋪陳開來。伴隨著互聯網和賽博空間的延伸，中國已經大踏步進入了“控制論社會”，其思維方式還將繼續(xù)影響中國的治理形態(tài)和模式。透過掃碼這一技術-制度抓手，不難看到就網格和網絡兩類理想治理模式而言，掃碼都遠未發(fā)揮其潛力，隨著疫情結束社會經濟生活重啟，有待于進一步觀察二維碼如何在公共治理中被創(chuàng)造性地使用。
《數字法治》專題由華東政法大學數字法治研究院供稿。專題統(tǒng)籌：秦前松
編輯：海洋